公務員在人力資源管理中的問題
一、專業與專業化
在現代化建設的過程中，公務員的專業化水平是決定政府工作執行效率的重要因素。《國富論》的作者亞當·斯密曾經指出,“現代勞動生產力之所以得到提高的關鍵，也就是人的技能、靈巧性和判斷力提高的關鍵，來源於勞動分工”。現代市場和社會組織的分工，使人們能夠集中精力，高度專業化，用豐富的專業知識、技能、靈巧性和判斷力從事生產和社會活動，極大地提高了社會執行的效率。
一位早期系統研究“專業職業化”的社會學家卡爾—桑德斯認為：“所謂專業是指一群人在從事一種需要專門技術的職業。專業是一種需要特殊智力來培養和完成的職業，其目的在於提供專門性的服務”。1933年，布蘭德斯(brandeis)提出：“專業是一個正式的職業；為了從事這一職業，必要的上崗前的訓練以智慧為特質，包括知識和某些擴充的學問……”。
1948年，美國全國教育協會公佈了關於“專業”的八條評判標準：
(1)專業實踐屬於高度的心智活動；
(2)具有特殊的知識領域；
(3)受過專門的職業訓練；
(4)經常不斷地在職進修；
(5)視工作為終身從事的事業；
(6)行業內部自主制定規範標準；
(7)以服務社會為最高目的；
(8)設有健全的專業組織。此後，利伯曼在1956年、曾榮光在1984年也分別提出了有關專業的特徵、核心及衍生特質。
由此，專業的主要特徵包括：工作實踐以專門知識和專門技術為基礎；工作過程需要心智和判斷力；工作需要自主權。其它特徵還包括：工作需要不斷更新知識、掌握工具方法；從業資格不易獲得；強調服務社會。所以，與一般工作者相比，專業工作者更需要接受高等教育，學習高深學問和專門知識。
應該指出，專業化在英文裡的對應詞是specialization；而中文裡常說的職業，在英文裡的對應詞是occupation，指從事一定的工作職業的人，可以包括專業人員、也可以不包括專業人員。professionalization則指的是專業技術職業化的一種現象，與職業有區別。中文裡的職業化，實際應該是這個的意思——將專業的工作能力變成一種職業，或是一種職業必須以專業知識為基礎。要是咬文嚼字，職業化的過程可以翻譯為professionalizationofanoccupation或makinganoccupationmorespecialized（將一個職業專業化）；或相反，occupationalizationofaprofession（或將一個專業職業化）。為了避免概念的混淆，本文暫不用職業化，而是用專業化這個詞。
專業化指的是一種需要長時間訓練和學習做基礎、可以終身從事的職業，或工作領域。它需要從業者對這個領域有系統的知識和精熟的技能。［7］這種知識可以包括兩個層面：一個是在具體工作事務方面的技能和判斷力，一個是對整個行業的認識和是非辨別力。當然，這種能力包括在原有專業知識的基礎上不斷學習和改進的能力。
現代文獻中對專業化的定義還包括由專業化協會提供考試和職業資格認證的標準，公認的行業道德準則（比如說，救死扶傷是從醫者的最高行為準則，保護顧客隱私是律師職業和銀行業的重要工作原則等等）。傳統上，醫生、律師、法官、工程師、教師、牧師等都是終身從事的職業。隨著社會分工的不斷髮展，20世紀以來，公司經理、市政經理、大學校長、銀行家、設計師、藥劑師、護士、會計、圖書館員、社會工作者、電腦軟體師，包括職業政治家等等，也開始成為引人注目的職業範疇。
一般來說，專業化的標識包括：專業規範（職業組織本身的一些對自我進行約束的規範條例），工作範疇的相對自主性（職業標準由職業化協會制定），有相當的社會地位，有對職業發展和行為的影響，有行業發展史（包括專業化人員的教育和工作經歷），有行業本身的禮儀程式等等。他們在社會上有得到承認的合法性。從業人員不以工作單位而以行業為工作範疇，專業化程度高，在行業內流動性強。
專業化(或專業工作職業化)是一種高度的社會分工的結果，有利於社會專業人才的成長、發展、流動和發揮才能，也減少了他們在工作更換過程中時間、技能、工作業績方面的交易損失。同時，還減少了社會對高度專業化的人才的認證成本。
二、公務員的專業化
中國在近年來的改革過程中，對專業人才依靠
行政性評估，如由部委行政機構評估不同專業的專家,或用並非一個專業但級別較高的人員評估另一個專業的人員。比較典型的是用圖書管理人員為檢索方便發明的科學索引指數(sci)或社會科學索引指數(ssci）作為權威指標,而不是參考指標,評估不同專業的學者的科研能力，專業人才上崗後需要很長的熟悉工作業務的時間等等，都是社會專業化水平不高的表現。這個過程在美國公共管理的發展中，也曾經出現。
一個常常引起混淆的問題是：公務員能否算是專業人員呢？回答是，他們可以是，也可以不是。公務員是政府工作人員的總稱，是一種職業的總稱。在這個職業裡,有的專業化要求高，有的不高；有的是輔助工作人員,有的是決策者。在高度發達的現代社會，政府工作包羅永珍，需要許許多多的專業來支撐。比如說，它要求的專業人員包括建築師、律師、會計師、藥劑師、化學檢驗師、電腦工程師（軟體、硬體、專門的應用軟體包等）……這些專業人員的專業能力需要他們的專業組織和同行來認證。隨著職務的升遷，有一部分人成為本專業的業務骨幹和領軍人物，界定專業領域、領導發展、進行業務把關；有一部分人會進入組織的管理層，需要學習管理知識，成為職業管理人員；有一部分人會縱向發展，獲取另外的專業知識（比如說，建築師學習會計，成為會計師）。
這樣，他們的職業進步軌道就有所不同。第一部分在專業方面進步，不斷升級，如從建築方面的助理工程師升到高階工程師。但這個升級不應該成為他進入別的行業的資格。就是說，不能橫向認證。高階建築工程師還不能被接受為合格的高階電腦工程師，也不能被認為是高階市政管理人員，或會計師。要進入那些領域，他還需要努力學習，獲得那些領域的重新認證。比如說得到管理學位、會計學位或相關的證書，獲取他的新的專業資格。所以說，在高度分工和專業化的社會，一個人擁有數種專業能力，數種專業認證，是常有的事情。它保障的是社會分工的專業化和執行的高效性，主要的學習過程在進入工作崗位前就基本完成。前面提到的職業經理人、職業市政高管（市政經理），或職業政治家都屬現代的專業範疇。職業經理人強調的是組織、人事、財務和協調工作能力，職業政治家強調的意識形態忠誠度、群眾工作和政治操作能力。在現代社會，他們都需要有專業訓練、行業經驗互動和多年摸爬滾打的.實踐經驗。
在社會現代化發展不夠、社會分工不細、專業化水準不高的條件下，人才的專業要求較低，跨行業流動比較容易和可能。社會發展程度越高、分工越細，對人才的專業化要求就越高，專才的價值才最大限度地顯現出來，跨行業流動就比較困難。即便是我們常說的“通才”，也必須要是一定業務範圍內的通才。比如說，用一個只懂得農業的人才去管理導彈製造，顯然不是一個合理的選擇。用一個聰明的懂得農業的人去管理導彈製作，雖然說不是沒有可能成功，但中間他需要花費的學習時間太長，會使他管理的隊伍很長時間沒有方向，難有作為，自然不如選擇一個已經對導彈製作有所瞭解的人，最好是一個瞭解本行業，並且處於前沿的專家，一上任就有方向，有措施，有步驟，知道到哪兒去找有潛力的幹部和助手，立即大刀闊斧地展開工作。如果他從事的是導彈製造的管理工作,就必須有導彈工程和管理人員的兩種證書；如果是在導彈制導部門從事人事或後期工作,可以不需導彈工程的訓練,但需要有人事或管理工作的訓練。政治官員的工作屬於另一個軌道,在業務決策方面需要得到專家支援,或分出哪一部分是專業決策,哪一部分是政治決策,責任各有不同。這是科學決策和問責制度基礎。
在革命的年代或現代化發展的初始階段，人才奇缺，將有一定能力和教育水平的人選入崗位就已實屬不易。現代政府出現的初始階段，進入政府部門做公務員，用高中、大學或研究生學歷作為一種認證方式，再加上公務員考核，就可以算是專業化的標識了。但隨著社會的發展，科學技術高度發達，社會組織日益複雜，公共管理對社會各個方面的管理和介入也必須不斷增強，這才提出公務員隊伍的專業化問題。管農的、管工的、管醫的、管交通的、管教育的、管工程的、管組織的，都必須對其工作領域同時代最先進的知識水平和最重要的問題和挑戰有所瞭解，而這個認知，又只有同行業的專家們最有發言權，這就是公務員的專業認證問題。也就是說，未來對有專業知識的許多公務員的考核，不應僅僅是領導和組織部門的考核問題，還有領導和組織部門對這個高度專業化的專業的瞭解程度問題。他們既要得到其工作部門管理機構的欣賞，又要得到他們同行的專業組織的評估和認證，這才是幹部隊伍專業化的真實涵義。
中國近年來許多幹部回爐進學校拿學位，是對這一趨勢的一個朦朧的理解，但其中出現的問題就是專業學習不專門，專業認證不專業。良好的、社會可信度高的專業協會和認證機構並沒有誕生或管理好，造成了不同程度的社會混亂。如果專業學習不專門、專業認證不權威，它與事實上的非專業/非職業化就沒有什麼區別。
三、公務員專業化的管理
傳統的公務員管理中，專業概念模糊,對專業協會的管理水平也不高,管理人才過度頻繁地跨行業調動，增加了跨行業工作學習的成本，減緩了公務員上崗後立即展開工作的時間效率，影響行業內的不斷學習，不利於人才的專業化發展，違反現代社會靠有效分工獲取效率的基本準則。舉例來說，一個現代大學或研究機構的管理，與一個城市的管理非常的不同，除非有意識地推行相應的科技成果轉讓，讓大學的科技成果找到好的實踐場地，將大學校長提拔作為市長或市政經理就不是一個好的職業進步。市政管理、大學管理或是專業人員的科學研究，
都各有自己的特點，各自需要一個人以畢生的精力、才能和奉獻精神來從事。不科學地迫使專業人員在不恰當的時機改換職業軌道，造成的是人才和社會資源的極大浪費，影響社會的高效運轉。
中國過去有句老話，“三百六十行，行行出狀元”，說的就是社會分工的重要和社會必須對社會分工的尊重。人盡所能，都是為社會發展做貢獻，只是在封建社會的管理過程中，萬般皆下品、唯有讀書高，而讀書的目的又是學而優則仕，反而將社會分工發展這一重要原則給替代了，造成在專業分工和發展上不孜孜追求，難得精益求精，在仕途道路上千軍萬馬爭過獨木橋。
根據莫石的觀點，專業化的國家的一個重要特點是公共服務不再是傳統的服務性的工作，而是管理精英啟動變革和領導社會發展的工作。［10］新的社會發展和進步，社會發展和進步的標準和速度，不再單單由某一個政府的機構來確定，而是通過這個行業裡的精英分子、精英組織與社會權利機構的互動來決定。在現代社會裡，這似乎已經是一個不可逆轉的趨勢。但是，社會的專業化也有它自己特定的挑戰。而這些挑戰，又未嘗不是社會發展的契機。比如說，專業化社會管理能夠克服過去官僚機構不民主、拍腦袋決策或少數官員說了算的管理傾向，提高專業監督和有專業能力的公眾參與的水平。當然，這個公眾參與還是有侷限性的，取決於專家的影響力。所以說，專/職業行會能否很好地代表普通大眾的利益還是一個沒有徹底解決的民主議政的難題。但是，如果努力提高公眾的教育水平和社會的整體認知判斷力，提高資訊透明度，民主議政的能力只會比以前更好。
社會管理的專業化也會使公務員問責方式複雜化，需要明確是對行政組織問責還是對專業行會的道德要求問責。但這一複雜性正好提高了社會制衡，是約束官僚組織行為的一個有效措施。另外，專業化一方面提高了專業人員流動的能力，一方面也限制了他們換專業和行業的流動性。但從總體上來說，社會得到的是更高程度的分工。有毅力和決心的專業人士，還是可以通過自身學習努力，獲得跨行業認證。否則，他們就不應該進入他們想進但沒有能力進入的行業。
專業精英對行業的壟斷影響力是否會對民主政治構成威脅是社會專業化過程中最有分量的一個考慮。但是，它並不比過去更差。過去進入社會精英層的必要條件是階級、財富和聰明才智，而專業化的社會裡成為社會精英的條件是教育成就、專業化水平。關鍵之處是如何進行不同行業專家之間的協調。這就是專業管理人員(職業經理人)誕生的條件。專業管理通常也稱為職業管理，職業管理的誕生，又進而形成專門家和職業管理人員之間的緊張形勢。對於這個問題，莫石曾提出在工作設計上，讓職業管理人員有很多自己的事情要做,工作忙碌(比如說,管政治工作的有自己的工作範疇,不清閒,也不與市場的專業市政管理工作或建築總工程師的日常專業工作相交叉)，同時設定職業管理人員與專門家兩種不同的職業發展道路和成功的標準，在組織裡鼓勵團隊合作和協調精神等等方法來解決。
進行職業和崗位設計，定義不同的成功標識，有效管理專業協會及其專業功能，有利於提高社會專業化水平和社會發展效率，也可以幫助克服官本位現象，鼓勵人才各盡所能，加快中國的管理和社會現代化程序，提高國家競爭力和現代文明水平。同時，這也符合現代社會的人人平等、各盡所能、高效發展、共同富足的人文精神。因而，現代人力資源管理，要用合理的制度和人才升遷機制，鼓勵最好的專業人員在自己的專業上發展，以作出自己最大的貢獻。
在發達國家，一個優秀的大學教授或者校長，收入水平可以比總統更高，這就使得熱愛教育事業的專門人才能夠合理和安心地留在他們心儀的領域。比如說，終身的市政經理人或市長，終身的大學管理者（大學教務長或校長），終身的科學家、護士、會計師、律師等等。他們的升遷，在自己的專業領域，可以由管理較小的市政，到管理國際大都市；從部門領導，發展到統領全域性；或從管理小的學校，到管理具有國際競爭力的大學；從管理普通中學，到管理最優秀的中學等等。就是說，他們可以各自在自己的工作領域達到職業的頂峰，從而達到影響他們專/職業的界定、規範、發展、教育和認證等等。他們對社會的最大貢獻在於他們對行業的貢獻，而不在於他們所取得的行政地位。比如說，美國的第70任財政部長魯斌（n)在進入政府工作以前就已經是卓有成就的金融專家，他的專業知識是他成為財長的基礎。上任以後，他成功制定和執行了有力的消減赤字、金融市場全球化、教育和環保投資等政策，領導國際貨幣組織和美聯儲應對亞洲和墨西哥的金融危機，被克林頓總統譽為自漢密爾頓以來最優秀的財長。退下公職以後，他重新迴歸金融界，同樣工作得有聲有色。他是以他的專業知識、而不僅僅是政府部門給予的地位為社會服務。如果這些專業人才有政治熱情，就要做出專業甚至收入的犧牲來實現政治抱負，這就使得進入政界的專才有切切實實的從政熱情和事業心，他們也會一心一意把政府工作作為一個事業而不是一個工作來做。
當然，在社會分工高度發展、專業協會高度發達以後，職業(專業)管理人員和專業人員之間的關係和協調就會成為更為突出的矛盾，用什麼方法來使中國迅速專業化，建立合理有效、管理水平高的專業協會管理體系，建立專業人員在公務員隊伍中的准入和準出機制，在專業化的基礎上達到成功協調，並且成功吸引最優秀的專業人才為社會公共部門服務,是中國公共管理工作者，特別是公共人力資源管理工作者需要面對的一個迫切又不可避免的課題。［11］可以說，中國現代公共人力資源管理的序幕才剛剛開始拉起，有許許多多的問題值得公共人力資源管理的實踐者和學術者認真研究。
