舊城改造中存在的法律問題與對策論文
一、舊城改造的概述
（一）舊城改造的涵義
城市，作為一個生態實體，其生長和維持是一項長期規劃的事業。當城市經歷區域性或部分地老化、病死，進而開展規劃性的改造、替換性地修補療養，便是“舊城改造”這一詞彙的開始。顧名思義，舊城改造就是指對已經不再適應目前城市的經濟、社會發展需要，從而進行物質環境部分的改造和開發，促使城市的整體功能能夠得到進一步的改善和提高。然而，在王軍筆下的北京，舊城改造是“成片推倒四合院平房區建設高層建築的大規模房地產開發模式”，當然也有1950年時對“樑陳方案”的全盤否定。這就像是全國政協委員馮驥才提出的“規劃性破壞”概念一樣，舊城區內的房子越拆越密，社會矛盾便是越拆越多。而在可持續發展的前提下，這樣的大改大建模式是萬萬不行的，所以舊城改造就必須遵循一種能夠長遠發展的規律，從而實現改善和提高城市整體功能的目的。
（二）當前舊城區在我國的改造現狀
每一個不同的城市，每一個不同的舊城區，在社會發展的大潮流下，都經歷著不同形式的舊城改造。中國城市化的發展推動著各地的舊城更新去呈現一個多模式、多層次的發展態勢。
1.舊城改成的千篇一律
像是書中所描繪的“三十年代我家坐落在北平東城北總布衚衕，是一座有方磚鋪地的四合院，裡面有個美麗的垂花門，一株海棠，兩株馬纓花。”的樑林舊居早在2011年10月份時就被拆毀了倒座房和第二進北房，直到2012年1月27日樑林故居被毀事件才被媒體報道披露。而像南北匯通、中外融合的廣州嶺南文化，東山、西關等具有傳統文化特色的騎樓、舊屋同樣在舊城改造中轟然倒塌。廣州“東山小洋樓”等特色舊建築拆遷、改造個案也是引起了極大的轟動。
2.舊城改成的受眾群體
放眼整個我國的舊城改造，無論是逐漸消失的北京胡同和四合院，還是上海的弄堂，嶺南的騎樓。在舊城改造整個工程中，受到傷害的遠不止文物遺產、歷史街區，還有在舊城區中居住的原居民，以及那些縱觀歷史長河的城市文化。畢竟，人才是城市的最主要分子。雖說城市沒有我們人便不復存在，然而沒有城市的我們，又是否得以存在呢？
二、我國舊城改造中所存在的法律問題
（一）追求經濟利益與強調社會效益的矛盾衝突
拆遷戶與開發商的僵局，以及房子那戲劇化的危險困境，在開發商以及整個城市追求經濟利益的步伐下，社會效益總會被人拿起又放下。關於拆遷，我國也有規定，一般國家為了公共利益的需要，都是可以依照法律規定對土地實行徵用。因為城市土地歸國家所有。然而就像是樑曉聲在《中國社會各階層分析》一書中說的一樣，“城市平民和貧民”作為城市社會階層中最末流的那一層，因為在生活上更多依賴了社會網路所提供的物質服務和精神支援，所以舊城區中所形成的獨特的文化氛圍大部分是由他們而起，而舊城改造在房地產公司的商業運作下進行，從而無法基於社會公平原則和人文精神，去很好地保護舊城區居民的利益。所以表面上看來是房地產公司與被拆遷戶的賠償金問題，但實際上是在拆遷中房地產公司更多地無視了舊城居民精神方面的需求，從而打斷了城市的文脈。
（二）舊城區中的歷史文化街區法律保護缺失問題
由於歷史、社會、經濟、文化等方面的原因，越是靠近市中心的舊城區，便越是大量傳統歷史文化街區的聚集地。歷史文化街區強調的就不僅是單獨的個體建築了，而是地段內的整個歷史環境。有時候，歷史建築的單個文物價值並不高，而歷史環境的整體性才是真正的價值體現。在我國，歷史文化街區的立法幾乎是空白，就算有些稍微涉及的檔案，諸如《城市紫線管理辦法》以及地方性的《汕頭市經濟特區小公園開埠區保護條例》。但其涉及內容的廣度與深度仍然不足，在保護執行發展的過程中，具體到點面的管理操作所可能涉及的法律問題仍十分欠缺。而歷史文化街區中，不止個體建築所涉及的產權問題，整個街區的規劃等諸多問題，其複雜性都是造成在實際保護過程中法律法規的執行力所存在的彈性大、出入大的主要原因。城市規劃本是一種行政執法的過程，而歷史文化街區作為城市規劃的重要組成部分，其保護就必須納入到城市規劃實施管理體系當中，從而依賴於系統的、嚴密的法律法規體系。
（三）舊城區中建築產權不明晰問題
如中山大學教授馮原所說，“產權問題一直是困擾老房子保護的重要原因。”不期然，這也是困擾舊城改造以及房地產公司開發的重要原因。產權，作為在一系列可選擇的排他性行為中做出選擇的權利，能夠在通過調節成本的前提下，限定行為的邊界或是激勵人們做出選擇。所以在市場條件下，推動舊城改造的主體依據理性的產許可權定行為集合，做出較優選擇，從而促使這種行為集合對舊城改造空間結構起到累積式的更新作用。我國的舊城區一般是以傳統街坊為主的街區，是城市不斷經過歷史的發展一步一步所形成的現存環境。而作為鄰近港澳的嶺南地區，其舊城區由於多種因素，更是城市的中心地帶，其房產大多為僑房。由於歷史原因，我國的私有房產，特別是僑房，都難以尋找回產權人，同時又缺少合法的代理人。所以由於產權不明晰，在舊城區中的歷史建築物就更難以得到保護。一般來說，產權人就是建築物的保護責任人，但當產權人下落不明或房屋權屬不清晰的情況，房屋的代管人便是保護責任人；再沒有代管人的，使用權人是保護責任人。這在2014年2月1日實施的《廣州市歷史建築和歷史風貌區保護辦法》以及2014年6月1日實行的《汕頭經濟特區小公園開埠區保護條例》中都有相關規定。在歷史建築的保護上，產權問題是根本，如今大多的居住主體與產權歸屬都無法達到同一。這勢必造成由於產權不明晰，歷史建築的修繕保護出資的難題，而也不可能為其一一埋單。
（四）舊城改造中的市場運作機制偏差問題
舊城改造專案一般採取一種由主導、企業開發、市場運作的方式進行。所以，當城市改造資金不再由提供時，市場機制的執行就必定帶來以盈利為主要目的的改造模式。當前，一個街區的改造，可能是由一家大型的房地產公司主導，也可能是由多家開發商公共參與進行，再由提供一定的優惠條件和相關政策。在這種情況之下，假如為了滿足開發商利益，必定會做出一些不合理的讓步。而缺乏有效的相關政策和規範來約束開發商的行為，無法使之滿足城市的總體規劃要求，便會造成改造局面的失控，從而造成極其惡劣的後果。在舊城改造中，引入市場運作機制，其主要目的是為了更加有效地利用改造資金，從而減少財政負擔，並能夠以此通過市場的運作達到多方互利的目的。然而市場機制的執行，經濟利益的巨大驅使，在缺乏法律法規的約束時，便極易造成市場運作對舊改的改造偏差。
三、完善我國舊城改造中的法律問題的思考
（一）舊城改造信託模式的制度引進
在美國，舊城改造信託具體是指，為了實現舊城改造的信託目的，被改造區域內的居民將其土地及建築物等不動產交付給進行舊城改造的信託機構。因此，舊城改造信託即是，在進行舊城改造後，將更新後的不動產進行處分，從而獲得信託收益後，用來分配給受益人的行為。不過目前在我國尚未有成熟的舊城改造信託的概念，但是根據信託的基本理念和我國《信託法》對信託的定義及舊城改造信託的實踐，我們可以得出舊城改造信託的定義，當舊城改造區域範圍內的居民及作為委託人，基於對作為受託人的信託機構的信任，將其房屋的所有權等財產通過合同的方式委託給信託機構，由信託機構以此資產作為依託，向市場募集信託資金，以募集來的資金來進行舊城改造的工程。當舊城改造完畢後，信託機構將會按照信託合同已約定好的分配額度將信託財產分給居民、及投資者，從而完成這一系列的信託行為。信託機構在舊城改造整個大工程中，始終是作為一個非性的專業機構，以第三方的身份來介入工作。這樣不僅可以緩和和民眾的直接對抗矛盾的激化，還可以以信託機構本身的專業資質和良好信譽，及其濃厚的商業性和競爭性去更充分有效地運用舊城改造資金，從而達到保障民眾的切實利益的目的，也達到保護舊城區域中歷史文化街區的目的。我國目前的舊城改造，大部分是以或者是控股的企業來主導或直接操作，而工程中所需要的龐大資金，是財政的沉重負擔，也是企業極大的資金負累。在資金運作的過程中，往往可能因為資金鍊的斷裂，從而發生舊城改造工程的全面停滯，就如汕頭市小公園片區的改造，長達10年的停工狀態。
（二）建立舊城區中的對歷史街區的調查制度和登記制度
舊城區所現存的歷史街區、歷史建築，可能隨著社會的發展，房屋民宅的新建，從而匿藏於無人問津的'大街小巷之中。所以，對舊城區中的歷史街區保護，就需要更好地掌握街區的現狀和文化現狀。然而單靠部門所存檔的規劃材料是不足以詳盡掌握的，這就需要在對歷史文化街區有一個細緻的摸底調查，然後依據一手資料作出科學合理的分析，進而作出進一步的規劃。歷史文化街區由於其歷史、政治、文化等因素，需要更多專業人士來進行保護工作，所以這就要求我們建立起一個對歷史文化街區的調查制度。在通過建立起這樣的一個制度，達到完善歷史街區的資料，也通過法律法規對歷史文化街區的認定、調研、分析、規劃、維護及監督等進行嚴格規定，從而使歷史文化街區的調查工作法制化。而且在調查工作中，還可適當加入公眾參與的調查部分，通過聯合當地的民間組織、專家學者，以一種更為親近街區的身份進行調查活動，從而達到收集歷史街區文化方面的資料。這些資料便能為歷史文化街區的確立、規劃和維護提供一個輔助性的材料幫助，既有助於市民充分了解、積極參與到保護歷史文化街區的活動，也有助於國家和地方更完善地實施舊城改造的工程。
（三）建立完善無主歷史建築的收納管理制度
在無法明晰產區前提下，歷史建築既無產權人，又無代管人和使用權人。這樣的歷史建築就需要擔責。所以，對於無主的歷史建築，應該建立完善無主歷史建築的收納管理制度。對於高房齡的，例如建設時間達到70年以上的建築，房產登記簿上記載的歷史房屋。如果沒有業主或繼承人的，即推定業主死亡且無繼承人，將該歷史建築收歸為國有財產，為負責日常的維護修繕。歷史建築的文化保護屬於社會公共利益，在沒有私人利益的介入下，承擔對其的管理責任。也正如廣州市律師協會民事業務委員會主任詹禮願博士所說，建議由財政部門牽頭制訂《無主財產國庫收納管理辦法》，以立法的方式明確無主歷史建築的責任主體。
（四）發展權轉移制度的可行性借鑑運用
發展權，是指一種能夠改變土地用途或提高土地用度的權利。通俗地講，就是一種從土地所有權中分離開來的財產權，而且這種財產權兼具了獨立性與可轉移性，是可以與土地所有權中相分離的，既可進行支配，又可單獨出售。而發展權轉移，則是用發展權的出售所得作為成本，來補償土地所有權人在土地發展受限的損失。因為發展權是可以通過公開的市場交易所購得，所以所購得的發展權將對於希望以特許發展強度建築的建設者，有額外強度增加的獲利，對於移出建築的賣方也可從中獲得合法的利益。其實，將發展權轉移制度運用在舊城改造上的這種做法，在美國、日本等國家地區都卓有成效。發展權轉移制度的出發點是為了儲存和維護舊城改造區域內的傳統街道與具有歷史價值的街區及建築物，同時又是為了促進該區的再發展，強化此區域的產業特色，從而提升整體區域空間的質量。發展權轉移制度，在尊重舊城改造區域中產權人的財產權上得到了很好的體現。它採用土地發展權為主的補償方法，以此改變所有權人在投入儲存維護的外加成本，並且大大減小了在維護方面的投入成本，同時又能夠增加開發商的開發利益。這一以激勵為主的誘導性質的管制特色的制度，無疑是既可以帶動所有權人對儲存歷史性建築物及歷史文化街區的觀念，使得這些產權人可以自發性地辦理建築物整建維護的計劃，也可以使得舊城改造中的歷史文化街區得到更好的發展。
四、結語
舊城改造是一個長期的過程，在社會進步的同時，舊城改造也逐漸演變出多種更新模式、多個層次推動發展的趨勢。從過去單一的改造到更新，再到重新開發。在舊城改造、舊城再開發的程序中，以實際改善居民的居住條件和居住環境為目標。通過立法的手段，以法律法規的方式，解決市民的產權和居住權的問題，緩和與市民的矛盾。只有這樣，我們才可以達到城市化真正走上可持續發展道路的目的。
